Publicado en Katina. Librarianship Elevated
https://katinamagazine.org/content/article/open-knowledge/2026/when-public-access-policy-meets-publishing-power
Cuando la política de acceso público se encuentra con el poder editorial
Estados Unidos lleva 20 años desarrollando políticas de acceso público a la investigación financiada con fondos federales. ¿Qué podemos aprender de los intentos de Elsevier por influir en ellas?
Por Jonathan Grunert | 17 de marzo de 2026
La historia de las políticas de acceso público en Estados Unidos es relativamente reciente: este tipo de políticas no apareció de ninguna forma hasta 2004, cuando los Institutos Nacionales de Salud (NIH) recomendaron a los autores depositar sus investigaciones financiadas con fondos federales en un repositorio de acceso abierto. Durante las dos décadas siguientes aparecieron en el Congreso y en la Casa Blanca políticas con mayor fuerza —es decir, con mecanismos de rendición de cuentas—, mediante más de una docena de propuestas legislativas y dos memorandos ejecutivos de la Oficina de Política Científica y Tecnológica de la Casa Blanca (OSTP).
Cuando escribí un artículo sobre esta historia (Grunert, 2025), descubrí un tipo diferente de problema de acceso. En mi artículo examiné las formas en que los textos de estas propuestas y memorandos sobre políticas de acceso público se desarrollaron a partir de los fundamentos ideológicos del acceso abierto. Entendido como un bien público, el acceso público aclaraba la relación entre el gasto gubernamental y la investigación resultante, al tiempo que aumentaba el impacto de la investigación liderada por Estados Unidos y se ajustaba a los sistemas normativos de la ciencia.
Lo que faltaba en aquel artículo era un análisis de las fuerzas externas que dieron forma a las políticas estadounidenses de acceso público, en gran medida debido a la dificultad para obtener los documentos necesarios en medio de: 1) el traspaso de la presidencia estadounidense a Donald Trump en enero de 2025; 2) el turbulento primer año de la nueva administración; y 3) el cierre gubernamental más prolongado de la historia de Estados Unidos. Además, ni los grupos de presión ni las oficinas del Congreso están obligados a conservar registros de sus reuniones; este tipo de documentación puede resultar profesionalmente peligrosa.
Sin embargo, podemos hacernos una idea de lo que esos registros podrían revelar examinando a un importante grupo que tiene mucho en juego en las políticas de acceso público: las editoriales. Las editoriales tradicionales dependen de los ingresos por suscripciones, que pueden verse socavados por el acceso abierto, aunque este también les ha proporcionado una nueva fuente de ingresos mediante los cargos por procesamiento de artículos (APC). En este artículo revisaré las acciones, omisiones y documentos públicos de una editorial, Elsevier, con el objetivo de explorar las formas en que las editoriales, como bloque, podrían intentar influir en las políticas de acceso público en Estados Unidos.
Elsevier defiende el statu quoLa historia legislativa de las políticas de acceso público de amplio alcance en Estados Unidos gira en torno a tres iniciativas; Elsevier respondió a cada una de ellas.
En primer lugar, entre 2006 y 2017, el Congreso consideró varios proyectos de ley nacionales sobre acceso público; los más importantes fueron la Federal Research Public Access Act (FRPAA, 2006) y la Fair Access to Science & Technology Research Act (FASTR, 2013). Posteriormente, en 2013, el Memorando Holdren dispuso que las publicaciones derivadas de una parte considerable de la investigación financiada por el gobierno federal se pusieran a disposición del público dentro de un periodo de embargo determinado (OSTP, 2013). Más recientemente, en 2022, la OSTP de la administración Biden publicó el Memorando Nelson, destinado a ampliar, sin periodo de espera, el acceso público a la investigación financiada por todas las agencias federales; estas agencias recibieron instrucciones de implementar sus planes antes de finales de 2025 (OSTP, 2022).
En medio de las propuestas FRPAA y FASTR, Elsevier se vinculó a un proyecto de ley de alcance similar, la Research Works Act (RWA, 2011). Presentada por los representantes Darrell Issa (republicano por California, distrito 49) y Carolyn Maloney (demócrata por Nueva York, distrito 12) en diciembre de 2011, la RWA habría derogado muchas de las disposiciones de acceso público aplicables a la investigación financiada por los NIH y habría bloqueado futuros intentos de ampliar dicho acceso. La RWA también establecía que ninguna agencia federal financiadora podría implementar una política que ordenara la distribución de publicaciones sin el permiso explícito de las editoriales o de los propios autores.
Elsevier respaldó implícitamente este proyecto de ley mediante contribuciones a campañas políticas: 14 de sus 31 donaciones electorales fueron destinadas a las campañas de reelección de Issa y Maloney en 2012 (Eisen, 2012). Unos meses después, la editorial dejó clara su postura en una declaración pública en la que sostuvo que su apoyo a la RWA respondía a los intereses de todas las editoriales y afirmó que Elsevier continuaría oponiéndose a las leyes que determinaran cómo debían difundirse los artículos de revistas o los manuscritos aceptados sin la participación de las editoriales (Elsevier, 2012a).
Sin embargo, su apoyo a la RWA duró poco. Asociaciones profesionales como la American Library Association, la Association of College and Research Libraries, la Association of American Publishers y la Association of American University Presses argumentaron que la RWA socavaría la transparencia de la actividad científica y erosionaría la confianza pública en la ciencia. A finales de febrero de 2012, Elsevier había retirado su apoyo al proyecto de ley, alegando la preocupación expresada por miembros de la comunidad investigadora, quienes consideraban que la RWA parecía incompatible con el apoyo histórico de Elsevier a la ampliación de las opciones de acceso gratuito y de bajo coste a la literatura académica (Elsevier, 2012b).
En 2020, la OSTP de la administración Trump solicitó información y comentarios públicos con el fin de facilitar la implementación y el cumplimiento del Memorando Holdren de 2013 sobre acceso público a la investigación financiada con fondos federales, en un contexto de expansión y transformación del panorama de la comunicación académica y de un mayor acceso a los datos y al código que acompañaban los resultados publicados (Federal Register, 2020).
Elsevier presentó una de las cientos de respuestas y, como era de esperar, la editorial se opuso a un mandato de acceso público, al mismo tiempo que afirmaba compartir el compromiso de la OSTP con el avance de una agenda de ciencia abierta (Elsevier, 2020).
La justificación de Elsevier se centró en el valor que una editorial del sector privado añade a la investigación, así como en el supuesto de que el acceso público perjudica a un «panorama de investigación sólido» (Elsevier, 2020). Los resultados directos y sin procesar de los estudios financiados adoptan la forma de informes finales, conjuntos de datos y código; Elsevier describió estos elementos como las partes de la investigación financiadas directamente por los contribuyentes y que, por tanto, deberían estar disponibles públicamente. Del mismo modo, los preprints, en cuanto borradores sin procesar que los editores y las editoriales todavía no habían «mejorado», constituían candidatos razonables para el acceso público.
Según Elsevier, la editorial añadía valor al acompañar un artículo a través de los procesos de revisión por pares y edición, aclarando así el valor de la investigación para los contribuyentes que habían contribuido a financiarla. Elsevier argumentó que el proceso «no gubernamental» de revisión por pares y edición quedaba fuera del ámbito de competencia de las agencias federales financiadoras y que constituía una mejora en la presentación de la investigación, no en la investigación misma (Elsevier, 2020).
Tales argumentos son, en el mejor de los casos, argumentos de mala fe. Ciertamente, las editoriales aportan algunos beneficios mediante servicios de indexación y otras formas de distribución, redes consolidadas de revisores por pares y procesos estandarizados de formato. Sin embargo, en esta respuesta Elsevier ignora el valor de la propia investigación y del trabajo de los investigadores al diseñar, ejecutar y construir una narrativa coherente en torno a un proyecto.
Además, su caracterización de las políticas de acceso público como «nuevas restricciones sobre cómo o dónde [los autores] publican sus trabajos» ignora las oportunidades de ampliar el número de lectores y fomentar la colaboración que ofrecen dichas políticas (Elsevier, 2020). Las políticas de acceso público crean oportunidades para la investigación —no restricciones—, que permiten la innovación y aumentan la competitividad estadounidense al fortalecer un panorama de investigación que ya es sólido.
La solicitud de información se cerró en la misma semana de marzo de 2020 en que el presidente Trump declaró una emergencia nacional ante el rápido aumento de los casos de COVID-19 en Estados Unidos, lo que obligó a la Casa Blanca a cambiar drásticamente sus prioridades y alejar su atención de las políticas de acceso público.
En 2022, la OSTP del presidente Biden, dirigida por Alondra Nelson, publicó un memorando ejecutivo —conocido habitualmente como el «Memorando Nelson»— que ordenaba a las agencias federales de financiación desarrollar políticas para garantizar el acceso público a todas las publicaciones de investigación derivadas de sus subvenciones e implementar dichas políticas antes de 2025. Los NIH desarrollaron rápidamente su política y posteriormente la modificaron en abril de 2025 para adelantar la fecha de entrada en vigor. La política indicaba a los investigadores que presentaran sus publicaciones a PubMed Central en el momento de su aceptación para publicación, de manera que estuvieran disponibles públicamente y sin embargo desde la fecha oficial de publicación.
La respuesta de Elsevier a la política actualizada de los NIH fue retrasar su cumplimiento. En febrero de 2026, las orientaciones de Elsevier sobre permisos para autores todavía indicaban a los autores financiados por los NIH que depositaran los manuscritos aceptados en PubMed Central 12 meses después de su publicación definitiva.
ConclusiónLas editoriales que dependen de las tarifas de suscripción para financiar sus negocios tienen mucho que perder con una política nacional de acceso público. Las respuestas de Elsevier a los intentos de establecer una política de este tipo en Estados Unidos —ya sea apoyando legislación alternativa, presentando comentarios públicos de oposición o retrasando sus acciones— revelan las estrategias que las editoriales podrían utilizar para intentar orientar estas políticas en favor de sus propios intereses.
Los comentarios de Elsevier sobre el acceso público están disponibles porque formaron parte de una colección más amplia de respuestas a una solicitud federal de información, y tanto su apoyo a la RWA como su falta de respuesta a la política de los NIH fueron públicos. La documentación procedente de otras editoriales no está disponible con la misma facilidad. SAGE Publishing, Wiley, Taylor & Francis y Springer Nature también respondieron a la solicitud de información de 2020, advirtiendo a la OSTP contra la implementación de una política amplia de acceso público; sin embargo, las escasas pruebas de su apoyo a la RWA y de su resistencia a la política de los NIH son menos claras. Los archivos web han resultado útiles para localizar algunas declaraciones públicas breves, pero no tanto para encontrar los propios documentos.
Incluso cuando existe documentación clara sobre la perspectiva de una editorial respecto de las políticas de acceso público, resulta difícil establecer una relación directa entre esos textos y los cambios producidos en las propuestas legislativas. El trabajo histórico destinado a identificar las relaciones entre los grupos de presión y los legisladores puede ampliar nuestra comprensión de cómo las políticas gubernamentales son moldeadas —o no— por influencias externas: no solo las editoriales, sino también activistas, centros de pensamiento y otras organizaciones no gubernamentales, organizaciones y sociedades profesionales, bibliotecas, universidades y otras instituciones de investigación.
Los investigadores que reciben financiación federal en Estados Unidos deben proporcionar documentación detallada y planes sobre cómo compartirán sus resultados y publicaciones. Los responsables de formular políticas, que toman decisiones fuera de la mirada pública, no están sujetos a las mismas expectativas.
Las políticas de acceso público representan un paso hacia una mayor transparencia en la investigación financiada con fondos federales. Esa transparencia puede —y debe— extenderse también a las propias políticas.
ReferenciasEisen, M. (2012, 5 de enero). Elsevier-funded NY congresswoman Carolyn Maloney wants to deny Americans access to taxpayer funded research. It Is NOT Junk.
Elsevier. (2012a). A message to the research community: Elsevier, access, and the Research Works Act.
Elsevier. (2012b). Elsevier withdraws support for the Research Works Act.
Elsevier. (2020, 6 de mayo). Re: RFI response – public access (85 FR 9488) [Carta].
Fair Access to Science and Technology Research Act of 2013, H.R.708, 113.º Congreso (2013).
Federal Register. (2020, 19 de febrero). Request for information: Public access to peer-reviewed scholarly publications, data and code resulting from federally funded research.
Federal Research Public Access Act of 2006, S.2695, 109.º Congreso (2006).
Grunert, J. (2025). The promise of public access: A recent history. Science and Public Policy, scaf075.
NOT-OD-25-047: 2024 NIH Public Access Policy.
Office of Science and Technology Policy. (2013, 22 de febrero). Increasing Access to the Results of Federally Funded Scientific Research.
Office of Science and Technology Policy. (2022, 25 de agosto). Ensuring Free, Immediate, and Equitable Access to Federally Funded Research.
Permissions | Elsevier policy. Elsevier.
PubMed Central (PMC) Terms and Conditions. Elsevier.
Research Works Act, H.R.3699, 112.º Congreso (2011).
10.1146/katina-031726-1
Jonathan Grunert es bibliotecario de publicaciones académicas en la Universidad de Buffalo, donde gestiona el programa de publicación de la biblioteca UB ScholarWorks. Cuenta con una maestría en Historia, así como con una maestría y un doctorado en Ciencia y Tecnología por Virginia Tech. Estos marcos de formación, junto con una maestría en Bibliotecología y Ciencias de la Información por The Catholic University of America, orientan su trabajo sobre las políticas estadounidenses de acceso público.
………………………………………………………………….
When Public Access Policy Meets Publishing Power
The United States has been creating policy on public access to federally funded research for the last 20 years. What can we learn from Elsevier’s attempts to shape it?
By Jonathan Grunert | 03.17.2026
The history of public access policy in the United States is relatively recent: such policies did not appear in any form until 2004, when the National Institutes of Health recommended authors deposit their federally funded research in an open access repository. Policy with more teeth— that is, with accountability—appeared in Congress and at the White House over the next two decades, through more than a dozen proposed pieces of legislation and two executive memoranda from the White House Office of Science and Technology Policy (OSTP).
When I wrote an article about this history (Grunert, 2025), I discovered a different kind of access problem. In my article, I examined the ways in which the texts of these public access policy proposals and memoranda developed out of the ideological underpinnings of open access. As a public good, public access clarified the lines between government spending and the resulting research, while increasing the impact of US-led research and adhering to normative systems of science. Absent from this article was a discussion of the external forces that shaped US public access policies, largely due to the challenge of acquiring necessary documents in the midst of 1) the January 2025 transfer of the US presidency to Donald Trump, 2) the incoming administration’s turbulent first year, and 3) the longest government shutdown in US history. Furthermore, lobbying groups and congressional offices alike are under no obligation to maintain records of their meetings; such paper trails can be professionally dangerous.
But we can get a sense of what those records might reveal through an important group with a lot at stake in public access policy: publishers. Legacy publishers rely on subscription revenue, which open access can undermine, though through article processing charges, OA has also provided them a new revenue stream. In this article, I’ll review the actions, inaction, and public documents of one publisher, Elsevier, in order to explore the ways publishers as a bloc might seek to influence public access policy in the United States.
Elsevier Defends the Status QuoThe legislative history of wide-reaching public access policy in the United States hinges on three efforts; Elsevier responded to each.
First, from 2006 to 2017, Congress considered several national public access bills; the most significant were the Federal Research Public Access Act (FRPAA, 2006) and the Fair Access to Science & Technology Research Act (FASTR, 2013). Next, in 2013, the Holdren Memo directed that publications stemming from much federally funded research be made publicly available within a specified embargo period (OSTP, 2013). Most recently, the Biden administration’s OSTP issued the 2022 Nelson Memo to expand public access to all federal funding agencies without delay; these agencies were directed to implement plans by the end of 2025 (OSTP, 2022).
In the midst of FRPAA and FASTR proposals, Elsevier attached itself to a bill similar in scope, the Research Works Act (RWA, 2011). Introduced by representatives Darrell Issa (R-CA-49) and Carolyn Maloney (D-NY-12) in December 2011, RWA would have repealed many of the public access provisions for NIH-funded research and blocked future efforts to expand public access. RWA also specified that no federal funding agency could implement a policy that directed the distribution of publications without explicit permission from the publishers or individual authors.
Elsevier implicitly endorsed this bill through campaign contributions: 14 of its 31 campaign donations went to Issa’s and Maloney’s reelection efforts in 2012 (Eisen, 2012). A few months later, they crystalized their position in a public statement in which they asserted that their support of RWA was in the interest of all publishers and said that Elsevier would continue to “oppose legislation that would dictate how journal articles or accepted manuscripts are disseminated without involving publishers” (Elsevier, 2012a).
Their support for RWA, however, was short-lived. Professional associations such as American Library Association, Association of College and Research Libraries, Association of American Publishers, and Association of American University Presses, argued that RWA would undermine the transparency of the scientific enterprise and erode public trust in science. By the end of February 2012, Elsevier had withdrawn its support for the bill, citing concern from members of the research community that RWA “seemed inconsistent with Elsevier’s long-standing support for expanding options for free and low-cost public access to scholarly literature” (Elsevier, 2012b).
In 2020, the Trump administration’s OSTP requested information and public comments to “facilitate implementation and compliance with” the 2013 Holdren Memo on public access to federally funded research in the face of an expanding and changing landscape of scholarly communications, as well as increased access to data and code that accompanied published results (Federal Register, 2020).
Elsevier submitted one of the hundreds of responses; unsurprisingly, the publisher opposed a public access mandate while “shar[ing] OSTP’s commitment to advancing an open science agenda” (Elsevier, 2020).
Elsevier’s rationale for its position focused on the value a private-sector publisher adds to research, as well as the assumption that public access undercuts a “robust research landscape” (Elsevier, 2020). The direct, unpolished results of funded studies take the form of final reports, data sets, and code, which Elsevier described as the parts of research directly funded by taxpayers which should be publicly accessible. Similarly, preprints, as unprocessed drafts that editors and publishers have not “improved,” were reasonable candidates for public access. The publisher added value by shepherding an article through peer review and editorial processes, clarifying the research’s value to taxpayers who helped fund it. Elsevier argued that the “non-governmental peer review & editorial process” was outside the purview of federal funding agencies and that it constituted an improvement to the presentation of the research, not the research itself (Emphasis in original. Elsevier, 2020).
Such arguments are bad faith at best. Certainly, publishers provide some benefit through indexing services and other forms of distribution, established networks of peer reviewers, and streamlined formatting processes, but in this response, Elsevier ignores the value of research itself and of researchers’ labor in designing, implementing, and constructing a cogent narrative around a project. Furthermore, its portrayal of public access policy as “new restrictions on how or where [authors] publish their works” ignores the opportunity for wide readership and collaboration that such policy provides (Elsevier, 2020). Public access policy creates openings for research—not restrictions—that allow for innovation and increase American competitiveness by fortifying the already robust landscape of American research.
The request for information closed the same week in March 2020 that President Trump declared a national emergency in response to the rapid increase of COVID-19 cases in the United States, forcing a sharp refocusing within the White House away from public access policy. In 2022, President Biden’s OSTP, helmed by Alondra Nelson, issued an executive memorandum (commonly called the “Nelson memo”) that directed federal funding agencies to develop policies that would make all research publications stemming from their grants publicly accessible and to put those policies into place by 2025. The NIH quickly developed its policy, then amended it in April 2025 to move up the effective date. The policy instructed researchers to submit their publications “to PubMed Central upon acceptance for publication, for public availability without embargo upon the Official Date of Publication” (NOT-OD-25-047: 2024 NIH Public Access Policy, n.d.).
Elsevier’s response to the updated NIH policy was to delay compliance. As of February 2026, Elsevier’s guidance on author permissions still instructs NIH-funded authors to deposit accepted manuscripts to PubMed Central “12 months after final publication" (Permissions | Elsevier Policy, n.d.; PubMed Central (PMC) Terms and Conditions , n.d.).
ConclusionPublishers who rely on subscription fees to fund their businesses have a great deal to lose from a national public access policy. Elsevier’s responses to efforts to establish such a policy in the United States—whether supporting competing legislation, offering oppositional public comment, or delaying action—reveal the strategies publishers might deploy in an attempt to shape such policy to their interests.
Elsevier’s comments about public access are available because they were part of a larger collection of responses to a federal request for information, and their support of RWA and unresponsiveness to NIH policy were public. Documentation from other publishers is not as readily available. SAGE Publishing, Wiley, Taylor & Francis, and Springer Nature did all respond to the 2020 request for information, cautioning OSTP against implementing a wide public access policy; but the scant evidence of their support for RWA and their resistance to NIH policy is not as clear. Web archives have been useful in pointing to some brief public statements, but not as helpful in locating the documents themselves.
Even with clear documentation of a publisher’s perspective on public access policy, it is difficult to draw a straight line connecting such writings to shifts in legislative proposals. Historical work in identifying relationships between lobbyist groups and lawmakers can expand our understanding of how governmental policy is shaped (or not) by external influences—not just publishers, but also activists, think tanks and other non-governmental organizations, professional organizations and societies, libraries, universities, and other research institutions.
Researchers receiving federal funding in the United States must provide careful documentation and plans for how they will share results and publications. Policymakers, who make decisions outside the public eye, do not face the same expectations. Public access policies offer one step toward transparency in federally funded research. That transparency can—and should—expand to the policies themselves.
ReferencesEisen, M. (2012, January 5). Elsevier-funded NY congresswoman Carolyn Maloney wants to deny Americans access to taxpayer funded research. It Is NOT Junk. https://www.michaeleisen.org/blog/?p=807
Elsevier. (2012a). A message to the research community: Elsevier, access, and the Research Works Act. https://web.archive.org/web/20130309042812/http://www.elsevier.com/about/issues-and-information/elsevierstatement
Elsevier. (2012b). Elsevier withdraws support for the Research Works Act. https://web.archive.org/web/20150408003054/http://www.elsevier.com/about/issues-and-information/newmessagerwa
Elsevier. (2020, May 6). Re: RFI response – public access (85 FR 9488) [Letter]. https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/11/Open-Access-RFI-Comments-Reduced-5.pdf
Fair Access to Science and Technology Research Act of 2013, H.R.708, 113th Cong. (2013). https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/708
Federal Register. (2020, February 19). Request for information: Public access to peer-reviewed scholarly publications, data and code resulting from federally funded research. https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/19/2020-03189/request-for-information-public-access-to-peer-reviewed-scholarly-publications-data-and-code
Federal Research Public Access Act of 2006, S.2695 109th Cong. (2006). https://www.congress.gov/bill/109th-congress/senate-bill/2695
Grunert, J. (2025). The promise of public access: A recent history. Science and Public Policy, scaf075. https://doi.org/10.1093/scipol/scaf075
NOT-OD-25-047: 2024 NIH Public Access Policy. (n.d.). Retrieved February 5, 2026, from https://grants.nih.gov/grants/guide/notice-files/NOT-OD-25-047.html
Office of Science and Technology Policy. (2013, February 22). Increasing Access to the Results of Federally Funded Scientific Research. https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/ostp_public_access_memo_2013.pdf
Office of Science and Technology Policy. (2022, August 25). Ensuring Free, Immediate, and Equitable Access to Federally Funded Research. https://bidenwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2022/08/08-2022-OSTP-Public-Access-Memo.pdf
Permissions | Elsevier policy. (n.d.). Elsevier. Retrieved February 5, 2026, from https://www.elsevier.com/about/policies-and-standards/copyright/permissions
PubMed Central (PMC) Terms and Conditions. (n.d.). Elsevier. Retrieved February 5, 2026, from https://www.elsevier.com/open-access/funding-arrangements/nih/pmc-terms-and-conditions
Research Works Act, H.R.3699 112th Cong. (2011). https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/3699
10.1146/katina-031726-1
Jonathan Grunert is the scholarly publishing librarian at the University at Buffalo, where he manages the library publishing program UB ScholarWorks. He holds an MA in history, as well as an MS and PhD in science and technology from Virginia Tech; these frameworks, along with an MSLS in library and information science from The Catholic University of America, inform his work on US public access policy.
No hay comentarios:
Publicar un comentario