EE.UU. y China podrían poner fin a un acuerdo de cooperación científica y tecnológica: un experto en políticas explica lo que esto significa para la investigación

Publicado en The Conversation
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EE.UU. y China podrían poner fin a un acuerdo de cooperación científica y tecnológica: un experto en políticas explica lo que esto significa para la investigación

Publicado el 28 de agosto de 2023 

Caroline Wagner

Profesora de Asuntos Públicos, Universidad Estatal de Ohio

El 27 de agosto de 2023 expira un acuerdo de cooperación científica (cooperative agreement) y tecnológica entre Estados Unidos y China que dura ya varias décadas. A primera vista, un acuerdo diplomático que expira puede no parecer importante. Pero a menos que se renueve, el silencioso final de una era de cooperación puede tener consecuencias para la investigación científica y la innovación tecnológica.

La posible caducidad se produce después de que el congresista Mike Gallagher, republicano de Wisconsin, encabezara un grupo del Congreso (led a congressional group warning ) que advirtió al Departamento de Estado estadounidense en julio de 2023 que tuviera cuidado con la cooperación con China. Este grupo recomendó dejar expirar el acuerdo sin renovarlo, alegando que China ha obtenido una ventaja militar gracias a sus lazos científicos y tecnológicos con Estados Unidos.

El Departamento de Estado ha dado largas a la renovación del acuerdo (amend and strengthen) y sólo ha solicitado una prórroga en el último momento para "modificar y reforzar" el acuerdo.

Estados Unidos es un activo colaborador internacional en investigación, y desde 2011 China es su principal socio científico (top scientific partner), desplazando al Reino Unido, que había sido el colaborador más frecuente de Estados Unidos durante décadas. El gasto nacional de China en investigación y desarrollo se acerca a la paridad con el de Estados Unidos. Su producción académica está creciendo tanto en número como en calidad (in both number and quality). Según estudios recientes, la ciencia china es cada vez más creativa (increasingly creative) y abre nuevos caminos.

Como analista político y profesor de asuntos públicos (policy analyst and public affairs professor), investigo la colaboración internacional en ciencia y tecnología y sus implicaciones para las políticas públicas. Las relaciones entre países suelen mejorar con la negociación y firma de acuerdos, y este acuerdo no es diferente. El acuerdo científico y tecnológico (agreement with China) de EE.UU. con China ha logrado crear proyectos de investigación conjuntos y centros de investigación compartidos entre ambas naciones.

Por lo general, los científicos estadounidenses pueden trabajar con sus homólogos extranjeros sin necesidad de un acuerdo político. La mayoría ni siquiera conoce los acuerdos diplomáticos, que se firman mucho después de que los investigadores hayan trabajado juntos. Pero no es el caso de China, donde el acuerdo de 1979 se convirtió en un requisito previo y en el iniciador de la cooperación.

Una inversión diplomática de 40 años

El acuerdo científico y tecnológico entre Estados Unidos y China forma parte de una apertura histórica de las relaciones entre ambos países, tras décadas de antagonismo y distanciamiento. El Presidente estadounidense Richard Nixon puso en marcha el proceso de normalización de las relaciones (normalizing relations) con China a principios de la década de 1970. El Presidente Jimmy Carter siguió buscando una mejora de las relaciones (continued to seek an improved relationship) con China.

China había anunciado reformas, modernizaciones y una apertura global tras un intenso periodo de aislamiento desde la época de la Revolución Cultural, a finales de la década de 1950, hasta principios de la de 1970. Entre sus "cuatro modernizaciones" (four modernization) estaba la ciencia y la tecnología, además de la agricultura, la defensa y la industria.

Aunque China es conocida históricamente por haber inventado la pólvora, el papel y la brújula (gunpowder, paper and the compass), en los años setenta no era una potencia científica. Los diplomáticos estadounidenses y chinos consideraban la ciencia como una actividad poco conflictiva, comparable al intercambio cultural. Pensaron que empezar con un acuerdo científico que no supusiera una amenaza podría allanar el camino para posteriores discusiones sobre cuestiones más delicadas desde el punto de vista político.

El 28 de julio de 1979, Carter y el primer ministro chino Deng Xiaoping firmaron un "acuerdo paraguas" (“umbrella agreement”) que contenía una declaración general de intenciones para cooperar en ciencia y tecnología, y cuyos detalles se concretarían más adelante.

En los años siguientes, la economía china floreció (economy flourished), al igual que su producción científica. A medida que la economía china crecía, también lo hacían sus inversiones en investigación y desarrollo. Todo ello impulsó la capacidad de China para colaborar en el ámbito científico, ayudando así a su propia economía.

La colaboración inicial en el marco del acuerdo marco de 1979 fue sobre todo simbólica y se basó en el intercambio de información, pero con el tiempo crecieron las colaboraciones sustantivas.

Uno de los primeros logros importantes se produjo cuando ambos países publicaron una investigación que demostraba que las madres podían ingerir ácido fólico para prevenir defectos congénitos como la espina bífida (like spina bifida) en embriones en desarrollo. Otras colaboraciones fructíferas desarrollaron energías renovables (renewable energy), pruebas de diagnóstico rápido del virus del SARS ( for the SARS virus) y un método de producción de hidrógeno a partir de energía solar (solar-driven method for producing hydrogen fuel).

A partir de entonces empezaron a surgir proyectos conjuntos independientes de los acuerdos o ayudas gubernamentales (government agreements or aid). Los investigadores se asociaron en torno a intereses comunes: así es como prospera la colaboración científica entre naciones.

Muchos de estos proyectos fueron iniciados por estadounidenses de origen chino o por ciudadanos chinos que trabajaban en Estados Unidos (working in the United States) y cooperaban con investigadores de su país. En los primeros días de la pandemia COVID-19, estos fuertes lazos condujeron a una rápida y creciente cooperación chino-estadounidense (Chinese-U.S. cooperation) en respuesta a la crisis.

Tiempos de conflicto

A lo largo de las décadas de 2000 y 2010, la colaboración científica entre ambos países aumentó espectacularmente (increased dramatically): se ampliaron los proyectos de investigación conjuntos, se disparó el número de estudiantes visitantes de ciencias e ingeniería y las publicaciones en colaboración recibieron más reconocimiento.

Sin embargo, a medida que crecían la economía y el éxito tecnológico de China, las agencias gubernamentales y el Congreso de Estados Unidos empezaron a examinar (scrutinize the agreement) con lupa el acuerdo y sus resultados. Los conocimientos chinos empezaron a adquirir fuerza militar y, con el aumento de la influencia militar y política de China, se preocuparon por el robo de propiedad intelectual, las violaciones de secretos comerciales y las vulnerabilidades para la seguridad nacional derivadas de las conexiones con Estados Unidos.

La reciente legislación estadounidense, como la Ley CHIPS y de Ciencia (such as the CHIPS and Science Act), es una respuesta directa a la impresionante expansión de China. A través de la Ley CHIPS (CHIPS and Science Act) y de Ciencia, EE.UU. impulsará su industria de semiconductores (will boost its semiconductor industry), considerada como la plataforma para la construcción de futuras industrias, al tiempo que tratará de limitar el acceso de China a los avances en IA (advances in AI and electronics) y electrónica.

¿Víctima del éxito?

Algunos políticos creen que este acuerdo bilateral de ciencia y tecnología, negociado en los años setenta como la forma menos conflictiva de cooperación -y renovado en numerosas ocasiones-, puede amenazar ahora el dominio de Estados Unidos en ciencia y tecnología. A medida que aumentan las tensiones políticas y militares, ambos países recelan de la renovación del acuerdo, incluso cuando China ha firmado acuerdos (China has signed) similares con más de 100 naciones.

Estados Unidos está atrapado en un mundo que ya no existe, en el que domina la ciencia y la tecnología (science and technology). China es ahora líder mundial en publicaciones de investigación reconocidas como trabajos de alta calidad (leads the world in research publications recognized as high quality work), y produce muchos más ingenieros que Estados Unidos (it produces many more engineers than the U.S.). Según todos los indicadores, el gasto chino en investigación se está disparando (research spending is soaring).

Incluso si la reciente prórroga da lugar a un acuerdo renegociado, Estados Unidos ha señalado a China su reticencia a cooperar. Desde 2018, el número de publicaciones conjuntas ha descendido (dropped in number). Los investigadores chinos están menos dispuestos a venir a EE.UU (less willing). Mientras tanto, es cada vez más probable que los investigadores chinos que están en EE.UU. regresen a casa (likely to return home) llevándose consigo valiosos conocimientos.

Estados Unidos corre el riesgo de quedarse al margen de los conocimientos más avanzados a medida que China avanza. Quizá considerar la ciencia como un recurso compartido a escala mundial pueda ayudar a ambas partes a elaborar un acuerdo en el que todos salgan ganando.

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The US and China may be ending an agreement on science and technology cooperation − a policy expert explains what this means for research

Published: August 28, 2023 

Caroline Wagner

Professor of Public Affairs, The Ohio State University

A decades-old science and technology cooperative agreement between the United States and China expires on Aug. 27, 2023. On the surface, an expiring diplomatic agreement may not seem significant. But unless it’s renewed, the quiet end to a cooperative era may have consequences for scientific research and technological innovation.

The possible lapse comes after U.S. Rep. Mike Gallagher, R-Wis., led a congressional group warning the U.S. State Department in July 2023 to beware of cooperation with China. This group recommended to let the agreement expire without renewal, claiming China has gained a military advantage through its scientific and technological ties with the U.S.

The State Department has dragged its feet on renewing the agreement, only requesting an extension at the last moment to “amend and strengthen” the agreement.  

The U.S. is an active international research collaborator, and since 2011 China has been its top scientific partner, displacing the United Kingdom, which had been the U.S.‘s most frequent collaborator for decades. China’s domestic research and development spending is closing in on parity with that of the United States. Its scholastic output is growing in both number and quality. According to recent studies, China’s science is becoming increasingly creative, breaking new ground.

As a policy analyst and public affairs professor, I research international collaboration in science and technology and its implications for public policy. Relations between countries are often enhanced by negotiating and signing agreements, and this agreement is no different. The U.S.’s science and technology agreement with China successfully built joint research projects and shared research centers between the two nations.

U.S. scientists can typically work with foreign counterparts without a political agreement. Most aren’t even aware of diplomatic agreements, which are signed long after researchers have worked together. But this is not the case with China, where the 1979 agreement became a prerequisite for and the initiator of cooperation.  

A 40-year diplomatic investment

The U.S.-China science and technology agreement was part of a historic opening of relations between the two countries, following decades of antagonism and estrangement. U.S. President Richard Nixon set in motion the process of normalizing relations with China in the early 1970s. President Jimmy Carter continued to seek an improved relationship with China.

China had announced reforms, modernizations and a global opening after an intense period of isolation from the time of the Cultural Revolution from the late 1950s until the early 1970s. Among its “four modernizations” was science and technology, in addition to agriculture, defense and industry.  

While China is historically known for inventing gunpowder, paper and the compass, China was not a scientific power in the 1970s. American and Chinese diplomats viewed science as a low-conflict activity, comparable to cultural exchange. They figured starting with a nonthreatening scientific agreement could pave the way for later discussions on more politically sensitive issues.

On July 28, 1979, Carter and Chinese Premier Deng Xiaoping signed an “umbrella agreement” that contained a general statement of intent to cooperate in science and technology, with specifics to be worked out later.

In the years that followed, China’s economy flourished, as did its scientific output. As China’s economy expanded, so did its investment in domestic research and development. This all boosted China’s ability to collaborate in science – aiding their own economy. 

Early collaboration under the 1979 umbrella agreement was mostly symbolic and based upon information exchange, but substantive collaborations grew over time.

A major early achievement came when the two countries published research showing mothers could ingest folic acid to prevent birth defects like spina bifida in developing embryos. Other successful partnerships developed renewable energy, rapid diagnostic tests for the SARS virus and a solar-driven method for producing hydrogen fuel.

Joint projects then began to emerge independent of government agreements or aid. Researchers linked up around common interests – this is how nation-to-nation scientific collaboration thrives. 

Many of these projects were initiated by Chinese Americans or Chinese nationals working in the United States who cooperated with researchers back home. In the earliest days of the COVID-19 pandemic, these strong ties led to rapid, increased Chinese-U.S. cooperation in response to the crisis.

Time of conflict

Throughout the 2000s and 2010s, scientific collaboration between the two countries increased dramatically – joint research projects expanded, visiting students in science and engineering skyrocketed in number and collaborative publications received more recognition.

As China’s economy and technological success grew, however, U.S. government agencies and Congress began to scrutinize the agreement and its output. Chinese know-how began to build military strength and, with China’s military and political influence growing, they worried about intellectual property theft, trade secret violations and national security vulnerabilities coming from connections with the U.S. 

Recent U.S. legislation, such as the CHIPS and Science Act, is a direct response to China’s stunning expansion. Through the CHIPS and Science Act, the U.S. will boost its semiconductor industry, seen as the platform for building future industries, while seeking to limit China’s access to advances in AI and electronics.

A victim of success?

Some politicians believe this bilateral science and technology agreement, negotiated in the 1970s as the least contentious form of cooperation – and one renewed many times – may now threaten the United States’ dominance in science and technology. As political and military tensions grow, both countries are wary of renewal of the agreement, even as China has signed similar agreements with over 100 nations.

The United States is stuck in a world that no longer exists – one where it dominates science and technology. China now leads the world in research publications recognized as high quality work, and it produces many more engineers than the U.S. By all measures, China’s research spending is soaring. 

Even if the recent extension results in a renegotiated agreement, the U.S. has signaled to China a reluctance to cooperate. Since 2018, joint publications have dropped in number. Chinese researchers are less willing to come to the U.S. Meanwhile, Chinese researchers who are in the U.S. are increasingly likely to return home taking valuable knowledge with them.

The U.S. risks being cut off from top know-how as China forges ahead. Perhaps looking at science as a globally shared resource could help both parties craft a truly “win-win” agreement.